完善农产品价格形成机制

　　【实现价补分离，把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，是农产品价格改革的基本思路】

　　从2014年开始连续三年的中央一号文件都特别强调要完善粮食等重要农产品的价格形成机制，逐步建立目标价格制度，并同步改革收购体系。进一步完善农产品价格形成机制，既是当前深化农村改革的重头戏，也是当务之急。如果重要农产品价格的形成机制理不顺，市场机制的作用就无从谈起，农民增收也就没有牢固基础，国家粮食安全就丧失了根基。

　　为什么要改革和完善重要农产品的价格形成体制

　　2004年国务院颁发17号文，即关于进一步深化粮食流通体制改革的指导意见，标志着中国农产品价格购销两头全面放开，同时形成了一套新的农产品市场调控体系。新的农产品收购市场调控体制有三个支柱：第一个支柱是取消了此前的保护价收购，放开市场，必要的时候国家实行最低收购价和临时收储政策；第二个支柱是继取消农业税以后对农业生产者实行四补贴，截至2015年四补贴的总量已经达到1600多亿元；第三个支柱是在加入WTO背景下，建立了以关税配额为主的进出口调控机制。这三个支柱形成了新时期农产品调控的基本框架。

　　总的来看，这十多年来，这个框架体系的运行总体上还是有效的，促进了中国粮食连续12年增收增产，也带来了农民12年收入快速增长，同时为这个时期的国民经济发展提供了坚实基础。

　　但是，另一方面也是我们特别需要注意的，就是由于操作上的问题或者由于经验不足的问题，这个调控体系在实际操作过程中出现了一些偏差，使得一些矛盾开始逐步积累，因此现在我们必须进行改革。

　　现有农产品收购市场调控体制存在的问题主要是四个。

　　第一个问题，政策性收储价格刚性上升，即只上不下，导致国内外差价扩大和进口压力增加。我们把最低保护价收购和临时收储两者统称为政策性收储。中国从2004年开始对稻谷和小麦实行最低收购价政策，从2007年开始对玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽实行临时收储政策，这两个政策没有太大差别，只是最低收购价在播种前要公布，临时收储是到作物上市收购的时候再公布。这两个政策的施行，开始几年比较平稳，最低收购价和临储价格基本上每年没有太大变化。但是从2008年开始，农业生产成本快速上升（平均每年上涨8％-10％），其中最主要是土地成本和劳动力价格上扬太快。为了弥补农民种粮的生产成本快速上升，从2009年开始，国家连续四年较大幅度提高了最低收购价和临储价格。稻谷、小麦和大豆这三种粮食国内平均价格在2010年开始超过了国际市场的离岸价格，到2013年已经全面超过了配额内进口农产品的完税价格。目前小麦、大米和玉米的国内价格比完税价格分别高34.2％、39％和43.8％。另外配额外还要征收65％的关税，也就是说现在国内三种粮食的价格，距离配额外的高关税价格，大概还有20％-30％的防火墙。如果国内农产品价格继续上涨，一旦超过了配额外进口的关税价格，就把这道屏障打破了。

　　现在我们碰到了一个两难问题，在原来的调控体系下，为了应对农民生产成本上升，不得不提高收购价格，否则农民种粮没有收益，就没有种粮的积极性。但是国内农产品价格一旦超过了进口的成本价，即天花板价格（我们把配额内完税价格和配额外关税价格称之为天花板价格），大量国外农产品的进口就不可避免。

　　原来调控体系有效运作的空间就是在农业的生产成本（即地板价格）和进口成本（即天花板价格）这两个价格之间，但是随着地板价不断上涨，而天花板价格不断下压，逐渐挤压了调控空间，这就是农产品价格体系现在面临的最突出的一个问题。

　　第二个问题，政策性收储价格居于支配地位，影响了市场机制发挥作用。政策性收储价格实际上高于市场价格，这样就导致只有中储粮、中储棉按照国家的要求去收，并且是不得不去收，而其他市场主体没有入市积极性，这就形成了所谓的政策市，完全屏蔽了市场机制的作用，而整个流通环节只有一个主体。

　　第三个问题，大量库存积压。因为收储价格高于市场价格，按照国家要求，整个收购、储存、出库都是有财政补贴的，因此必须顺价销售，而由于顺价销售价格高于市场价，所以根本出不了货。这样就导致每一次提价之后粮食大增产，大增产以后粮食就进入国家粮库，进去了出不来，堆在库里导致积压。

　　第四个问题，补贴的压力越来越大。随着收购量的增加，加上进入粮库以后又出不去，补贴量也随之增加。入库以后产生的保管费用、储存费用，再加上收购费用的财政补贴，同时如果是高价收购又低价出库产生亏损，这样就给财政造成了巨大压力。在财政进入低速增长期的背景下，不得不对过去这套农产品价格调控体系进行改革。

　　改革和完善重要农产品价格形成机制的基本思路

　　从2013年开始，国务院责成国家发改委牵头，研究农产品价格形成机制改革。我们的研究显示，之所以现在的价格形成机制和收储制度出现以上问题，根本原因就是在实际操作中赋予了最低收购价和临时收储制度过多“保收入”的政策功能。这些年的政策实践已经证明政策性收储确实不应该承担过多的保收入功能，而应该主要是平抑市场价格波动和保农民种粮的基本收益。保农民的收入不应该由粮食收储价格来承担，而应该由补贴制度完成。价格应该反映供求关系，而不应该调节收入，也不应该参与分配。事实已经证明，以价格保收入是保不住的，还影响了市场价格机制作用的发挥。

　　解决这个问题的思路就是要实现价补分离——把过去隐含在价格中保收入的功能分离出来，由补贴制度去分担，让农产品价格由供求来决定并发挥对供求的调节作用——这就是农产品价格改革的基本思路。

　　这里还有几点需要特别说明。首先，对农产品价格市场形成机制进行调控最终是为了确保国家粮食安全，所以在改革农产品价格体系时，要特别注意不要忘记调控目标。粮食安全包括三个方面：第一，粮食安全的根基应该是生产能力安全，而不一定是产量的安全；第二，对国际资源的掌控能力；第三，必要的储备、调节能力。其次，要明确市场调控的目标，即总量基本平衡、市场波动可控、保护农民利益、促进市场发展。特别要强调的是市场波动可控，我们过去对市场波动过于敏感，现在看来，只要设定好一个区间，如果价格在这个区间正常波动就不要去干预，此外要有手段能够调节价格，保证农产品价格大体在合理区间内波动。同时对不同的农产品品种要进行优先排序，明确什么是中央政府调控、什么是中央政府可以不管直接放给市场，这样可以使整个调控体系更加精确和稳定。