承包地确权事关亿万农民群众的切身利益，是落实土地承包关系长久不变的重要基础，开展土地承包经营权流转的重要前提，也是调处承包纠纷、开展抵押担保、落实征地补偿的重要依据。中共十八大和十八届三中全会都对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求，连续六年下发的中共中央1号文件都突出强调了确权登记工作的重要性和紧迫性。
当前，农村土地承包经营权确权登记颁证试点正有序展开。全国共有2065个县开展试点，涉及1.5万个乡镇、24万个村，已确权面积3亿多亩。然而随着试点范围扩大，法律政策亟待完善的问题也越来越凸显：由于“长久不变”的具体政策尚未明确，一些干部群众对“确权管多久”心存疑虑。“三权分置”后，所有权、承包权、经营权之间的权利关系尚未理清。农村集体经济组织法人地位及成员身份确认缺乏法律依据，影响到集体土地所有权确权及承包地“确权确股不确地”的开展。有的地方因历史遗留问题存在畏难情绪，担心土地确权“把睡着的孩子拍醒”引发矛盾。
如何通过完善相关法规，解决承包经营权属混乱、农民权益不平衡等问题，让农民早日吃上“定心丸”？在日前全国政协召开的双周协商座谈会上，委员们围绕“农村土地确权登记和相关法律问题与对策”协商议政、建言献策。
农村集体经济组织及成员界定——
特别是外嫁女、新生儿、上门女婿、后迁户等特殊群体，要求认定集体经济组织成员资格诉求强烈
为筹备本次会议，民革中央、全国政协提案委员会在5月底至6月初分赴广东、浙江等地进行专题调研。调研发现，农村集体经济组织成员的身份认定，是农村产权制度改革中的基础性问题，也是确权登记工作中普遍遇到的难题。
我国《农村土地承包法》、《土地管理法》等诸多法律都提到“农村集体经济组织”，但国家层面至今没有对农村集体经济组织进行专门立法，农村集体经济组织的法律地位、权利和义务不明确。
“现在农村人口呈多元化，对土地需求、股权分配、股份分红争议纠纷不断，特别是外嫁女、新生儿、上门女婿、后迁户等特殊群体，要求认定集体经济组织成员资格诉求强烈。”带队调研的全国政协提案委员会副主任傅克诚说，应当抓紧制定出台《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的法律地位，明确集体经济组织成员资格，理顺农村基层组织管理体制。鉴于立法过程长，可考虑先在相关文件中对集体经济组织及成员资格认定作出原则性、方向性规定。
参加调研的陈章良委员认为，广东、浙江两省均出台了关于农村集体经济组织的地方性法规，但国家层面还应加紧立法，“不能一个地方一个法”。
农村土地“三权分置”——
承包权和经营权如何分离，经营权能不能抵押担保和再次流转等问题需要明确
委员们认为，当前还迫切需要在法律层面明晰土地所有权、承包权和经营权“三权分置”的内容，尤其需要明确的是承包权和经营权如何分离，经营权能不能抵押担保和再次流转等问题。
陈锡文委员说，明确所有权、稳定承包权、放活经营权的提法和做法，不少地方早就存在。这样做不改变农村土地集体所有权，不影响农户的土地承包权，提高了土地经营权的利用效率，受到农民群众的普遍欢迎。他认为有两个问题在法律上需要明确：“一是土地的承包经营权是用益物权，而与承包权分离的土地经营权是物权还是债权？这涉及单独的土地经营权能否抵押、担保。二是流转后的土地经营权能否由租赁者二次流转。”
张伯军委员认为应进一步规范土地承包经营权流转过程。加强承包土地流转的用途管制，细化多次流转的条件要求和程序规范，防止流转过程中出现“非粮化”、“非农化”倾向和“反租倒包”等行为。
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2016-01-10 13:53:35
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