2013 年，十八届三中全会报告《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出赋予农民对承包经营权抵押、担保权能，启动了完善承包地处置权能的改革。2015 年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》提出“探索农村集体所有制有效实现形式”，完善承包地处置权能也是这一探索的核心问题。但是，在承包地所有权、承包权、经营权三权分置的基本框架下，承包地处置权能的权利主体、权利对象、权益范围、实现途径等仍缺乏清晰的改革设计，这些对农民权益、农业生产组织形式都将有重要影响。本文以完善承包地处置权能为目标，探讨改革的条件、思路与路径，并从各利益相关者的角度出发，分析改革的合理性与可行性，最后提出推进改革的保障条件。
一、完善承包地处置权能的内涵与现实意义
完善承包地处置权能是深化农村集体所有制与土地制度改革的关键。这里处置权能是指转让的权利及以转让权利为基础的抵押、担保权利等。长期以来，因为制度约束与产权权能界限不清等原因，农民缺乏对承包地的处置权能，并制约农民财产权利实现与土地资源的流动和优化配置。
对所有权进行转让、赠予等处置的权利是民法与物权法所规定的财产所有权人的处分权。因此，以所有权为对象的承包地处置权能为集体所有。由于集体所有制的约束，承包地所有权实际无法让渡，集体对承包地的处分权在现有法律框架下无法落实。农户对承包地有承包经营权，后者是发包方（集体）在承包地上设立的用益物权。《物权法》第 120 条规定，“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利”，没有处分权，也就是说农民对承包地本身没有处分权。农民能处置的是承包经营权。根据《农村土地承包法》规定，“承包人依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，承包经营权流转方式除了出租、转包等也包括转让。《物权法》第 128 条也规定，“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。
相关法规与中央政策出现了从“承包经营权流转”向“承包地流转”的转变。《土地承包法》第 16 条第 1 款规定，承包户“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利”，十七届三中全会报告提出“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。……允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”。十八届三中全会报告与 2014 年中央 1 号文件分别提出“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。但是，目前来看，其中所指应该仍是承包地承包经营权流转，而不是所有权流转，否则将面临两个重大制度突破：一是转让集体所有土地对集体所有制的突破，二是农户行使处分权的突破。
目前，农民对承包经营权的处置权能是不完全的。首先，《农村土地承包法》规定，采取转让方式流转承包经营权应当经发包方同意。其次，转让对象受限。所谓家庭承包经营，根据《土地承包法》第二章第十五条，只有本集体经济组织的成员才有资格。《农村土地承包法》规定“经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止”，但是当受让对象超出集体成员范围，新权利人与承包地所有权人应建立怎样的承包关系、该承包关系具有怎样的法律属性都是模糊的。再次，包括转让在内所有形式的流转的期限都不能超过承包期的剩余期限。因为在处置上面临的种种限制，所以承包经营权的流动性低于一般的财产权利，以承包经营权处置权能为基础的其他权能也得不到发展，如抵押、担保等。
从十七届三中全会提出承包经营权长久不变到试点承包地确权颁证，再到十八届三中全会提出赋予农民对承包地的抵押、担保权能，土地制度改革的基本方向是增强农民对承包地的财产权利，完善承包地处置权能是这个方向的应有之意。通过改革，首先，可以厘清不同主体对承包地的权益关系，增强农民对承包地权益的保护，特别是离地农民对承包地的权益，进而有利于城镇化的发展；其次，有利于加快承包地流转与优化配置，提高土地利用效率；再次，有利于规模经营的发展与现代农业主体培育，促进现代农业建设并保障国家粮食安全。
二、改革目标与思路
（一）改革目标
完善承包地处置权能就是要在坚持集体所有的基础上，改变当前产权安排既不利于农民（承包经营权人）权益实现与保护，也不利于耕地利用效率提升与现代农业建设的现状。完善承包地处置权能是寻找达成不同目标的可能制度安排的交集，改革要满足三个方面的要求：
1.让承包经营权成为完整的财产权利。对承包经营权来说，要成为完整的财产权利必须能够通过买卖等实现转让。在这个基础上，抵押、担保等融资手段才能得到发展，承包经营权才能从财产变资产。
2.改革要有利于农民形成稳定、合理的权利预期，让农民可以放心地离土离乡实现城市化，这是工业化、城镇化继续发展的客观要求。
3.改革还要有利于承包经营权合理流动，有利于农业规模经营的发展和新型农业主体稳定经营，避免抛荒和粗放经营，提高耕地利用效率。大宗农产品市场价格与进口到岸价格倒挂等问题需要通过转变农业生产方式、提高农业生产效率来解决。但是，规模流转中普遍存在觊觎农地非农价值、非粮化、非农化严重的问题，这些要靠合理的产权安排与土地用途管制共同发挥作用才能解决。
（二）改革的基本思路
1.在所有权、承包权、经营权三权分置的框架下完善承包地处置权能。所有权与承包经营权分离极大促进了农业发展。随着工业化、城镇化的推进，承包经营权人与实际农业经营者的分离越来越普遍。为规范和保护不同主体的经济利益，承包权与经营权的分离也势在必然。2014 年 9 月 29 日，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议、2014 年 11 月 20 日中办与国办联合发布的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出进一步深化农村土地制度改革，将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”。
2.分置后的承包权与经营权具有独立的价值与价值基础。理清土地相关的利益与各项产权的关系是改革目标实现的关键。经营权的价值基础是农地农用基础上的使用收益。承包权的价值基础有两个方面：一个是经营权流转的租金收入；一个是在征地等情况下产生的资产性收入。
3.承包权与经营权可以具有各自独立的权利人。承包权与经营权的权利人可以不同，并且在农地农用的基础上，承包权人无权干预经营权人的生产经营。
4.经营权人具有完全处置权能，承包权与经营权处置权能相互独立。完全的经营权处置权能，指权利人可以转让或无期限长久流转经营权，并且受让对象不限于集体经济组织成员。在无期限长久流转的情况下，承包权人不得无故或因非经营权人责任收回经营权。承包权处置权能要在固化承包权的基础上，分阶段逐步建立。首先，确保集体经济组织成员范围内自由转让，在条件成熟时，转让受让对象向集体经济组织成员以外人员放开。独立的处置权能，指经营权权利人可自主决定经营权的流转（包括短期流转、无期限的长久流转、转让等），受让经营权的新权利人也可以自主决定经营权的流转，当前权利人的流转权利不受所有权人、承包权人、原经营权人约束；承包权流转不受所有权人、经营权人的影响，同时承包权的流转不影响经营权当前权利人的生产经营活动。处置权能的独立性意味着《土地承包法》第 37条规定的“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”、《农村土地承包经营权流转管理办法》 第 11 条规定的“以转让方式流转的，应当事先向发包方提出转让申请”和第 13 条规定的“受让方将承包方以转包、出租方式流转的土地实行再流转，应当取得原承包方的同意”等规定，不适用经营权长久流转和转让。
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2016-03-20 23:27:12
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