农村土地三权分置的制度困境

　　农地“三权分置”并不能解决农民土地权利不完整、缺乏制度保障问题，也不涉及集体土地所有制的改革问题。

　　5月以来，中国农村问题的讨论再次热闹起来。其中，最引人注目的是中国最高领导人习近平关于农村土地“三权分置”的表态。尽管这一说法并非首次提出，但以此为核心的“安徽讲话”显然被视为中国农村政策调整的方向。

　　4月底，习近平到中国农村改革的发源地——安徽省凤阳县小岗村召开座谈会，要求坚持农村土地集体所有，坚持以家庭经营为基础，坚持稳定土地承包关系。同时把农地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权分置并行。

　　习近平提出，这是“顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的愿望”，是“农村改革的又一次重大制度创新”。此后，围绕农地“三权分置”的内涵和执行问题，学术界的讨论和官方媒体的宣传解读相映成趣，各有不同。

　　当前，中国农业总产值占GDP的比重约为9%，但是，农业劳动力却占中国劳动力的20%以上。中国还有2.7亿农民工从事制造业和服务业，主要生活在城市，但是其中大多数人很难在城市落户，享受城市的教育、医疗和社会保障等。

　　这说明，中国农业部门并不需要那么多劳动力。而随着大型农业机械在农村的逐渐普及，农业劳动力的需求更趋于减少。在这种情况下，很多农民就希望把土地出租或转租，在进城打工的同时，还能享有耕地的控制权和收益。

　　据中国农业部统计，截至2015年底，中国耕地流转面积高达4.47亿亩，占家庭承包经营耕地总面积的33.3%。其中，接近80%的农地流转是经由出租和转包。目前，中国每年新增流转面积4000多万亩，涉及数以百万计的农村家庭。

　　在这种情况下，让农民拥有长期、稳定的土地权利，对加快城市化进程、推进农业适度规模经营、提高农业生产效率，是非常重要的。从官方解读看，农地“三权分置”主要是为了解决农地适度规模经营、农业社会化服务的问题。

　　农地“三权分置”作为官方提供的解决方案，要点有三：首先，农村土地依然归集体所有；其次，农民家庭享有农地的承包权，其实就是使用权；再次，农民可把耕种或经营的权利转给合作社、专业大户和公司，从而获取财产性收益。

　　显然，官方期望能在坚持集体所有制下，让农民拥有更多土地支配权，让农民流转土地更放心，提高规模经营的范围和深度。这是一个不伤及公有制意识形态的方案。问题是，这一方案能在多大程度上改变中国农业生产效率低下的问题。

　　答案是不确定的。这种提法并不能解决农村土地的深层矛盾。作为解决方案而言，也不够彻底。一些专家甚至认为，农地“三权分置”改革带来的问题可能比解决的问题还要多。这是因为，农地制度安排本来需要简化，而现在反而更复杂了。

　　中国集体土地所有制成型于上世纪60年代初期。当时，数亿农民经过1950年代初土地改革获得的土地私有产权“被合作化”，由集体统一管理和经营。此后因集体经营效率低下，粮食长期短缺，安徽小岗村农民冒险把土地分给家庭耕种，一举解决了粮食问题。此后，这种“集体所有、家庭承包”被中共官方认可，并在全国普遍推行。

　　由此可见，农地集体所有制本来是上世纪80年代农村改革不彻底的结果。对小岗村农民而言，他们期望得到的是土地的所有权，并不止于承包经营权。但是，囿于诸多历史和现实的约束，不可能退回去，只能保留集体所有权，把重点放在做实农民的承包经营权上。

　　此后，2003年3月施行的《农地承包法》把上述制度安排法治化。立法过程中，就有人提出意见，应该把农村土地承包经营权改为“农地使用权”，这样表述更简练，也更准确。但是这一建议未被采纳。2007年3月颁布的《物权法》沿袭了这一表述。

　　也就是说，20多年来，中国农村土地立法的核心是“虚置所有权，做实使用权”。就像城市国有土地一样，城市政府代表国家，拥有名义上的土地所有权，而公司、企业和个人则通过公开交易获取“城镇土地使用权”，并可自由买卖和转让。

　　尤其是近年来，中国政府在推进新一轮土地制度改革试点。比如，经由中国人大常委会授权，目前有232个县（市、区）正在推行农地经营权抵押贷款的试点，这些试点的核心就是允许农民拥有对承包土地的处分权。而处分权也是土地产权的核心。

　　从目前看，农地“三权分置”并不能解决当前农民土地权利不完整、缺乏制度保障的问题，也不涉及集体土地所有制的改革问题，更多集中于提高规模经营深度和灵活性问题，而农地经营权的性质是什么，是否需要发证确认，还不确定，在执行中也会遇到新的困扰。

　　今年5月，农业部高级政策官员孙中华发表文章认为：家庭承包的耕地可分为所有权、承包权、经营权。农地承包权作为物权，可允许抵押；但是，农地的经营权是一种债权，不宜设定抵押权，否则将为产权人带来严重风险。

　　该文章指出，2014年中共“一号文件”提出“允许承包土地的经营权向金融机构抵押”后，各地普遍视为允许“农地经营权”抵押。有的地方政府出台文件，规定在农地确权登记中，给承包农户发土地承包权证，给经营方发土地经营权证，允许经营者以土地经营权作为抵押，向银行申请贷款。

　　农民作为承包耕地的使用权人，抵押贷款是没问题的；但是，经营者用租来的土地去银行抵押，这相当于用租来的房子做抵押，是完全错误的做法。目前，中国农地抵押贷款规模越来越大，而且大多是经营者以租来的土地向银行抵押。其中风险很大，值得高度重视。

　　这反过来说明，农地经营权本就不是独立的权利，它是基于土地流转合同，从农户的承包权中派生而来。也就是说，集体名义上拥有耕地的所有权，但农户实际上拥有土地的使用权。农户愿意把自己的土地租给谁，谁就拥有这块土地的经营权。但这个经营权只是用于生产、经营的权利，并不是财产权，更不能设定抵押权。

　　地方政府的上述偏颇做法，对农地“三权分置”的制度设计提出了新的挑战。这也促使人们思考，把农地经营权从承包权中分离出来，到底有没有必要。无论从历史看，还是从实践看，这一设计能否成为中国“农村改革的又一次重大制度创新”，尚有待在实践中观察。

　　中国要建设现代化的农业，必须提高农业生产效率，适度提高土地经营规模。而实现这一目标的前提是处理好国家与农民的关系，把农地承包权做实，加快给农户确权、发证，赋予农民完整的土地财产权利。至于农地经营权，其实是农民和经营者谈判的事情，是否设定经营权，流转合同怎么签订，并不是最重要的。