积极稳妥推进农业水价综合改革

　　中国是一个农业大国，特点是人口多、耕地少，水旱灾害频繁，水资源供需矛盾尖锐，这就决定了中国农业必须走灌溉农业的发展道路。我国大中型灌区受到早期经济能力和技术条件的限制，在运行管理中存在诸如灌溉工程设计标准低、工程质量不高、设施配套不齐全等问题。要想解决这些问题，促进灌区良性运行，必须综合考虑、统筹安排、同步推进。为此，水利部提出，要以完好的农田水利工程体系为基础，以农民用水自治为核心，以科学的终端水价制为保证，构建“三位一体”的农田水利良性运行长效机制，这对于国家粮食安全、农民增收减支、节水型社会建设以及水管体制改革的大局均具有重大意义。

　　农业终端水价改革是规范末级渠系水价、改革农业供水管理体制、保证工程良性运行、促进农业节水增效、保障国家粮食安全的必然选择。通过推行农业供水终端水价，避免多头收费现象，使农民心中有数，放心用水，并可以起到遏制乱加价、随意搭车收费的作用，使水费收取工作形成一种良性机制，有利于水利工程可持续运行，提高灌溉服务质量。

　　我国农业水价政策及水价模式分析

　　1.我国农业水价政策概况

　　农业水价是水作为一种商品资源用于农业生产如粮食作物、经济作物用水和水产养殖等方面的交易价格。目前农业水价主要是供水成本和费用，不含利润和税金。

　　我国农业水价发展过程经历了三个阶段。第一阶段无偿供水阶段，即农业用水价格为零。第二阶段是农业水价低标准收费阶段，但是农业水价仍然远远低于用水成本。第三个阶段是部分成本收费阶段，2003年颁发、2004年1月1日开始实施的《水利工程供水价格管理法》标志着我国农业水价改革进入了快车道。

　　2008年开始，我国开展农业水价综合改革。2013年，水利部协调财政部加大支持力度，在全国27个省55个县深入开展农业水价综合改革示范。2015年发布的中央一号文件再次对推进农业水价综合改革做出部署。

　　2.农业水价模式概述

　　综合来讲，水资源定价模式主要包括以下几方面：1、基于供水成本定价。分别测算原水供应活动、自来水生产供应活动、污水处理活动、以及调水等涉水活动中的为了水的生产供应发生的各种投入，形成各类供水行业的生产价格。2、基于农民承受能力定价。基于一定时期内的经济社会发展水平、农民收入水平、企业生产水平、水资源可利用量等条件，确定各类用户对水价的可接受范围。3、基于市场均衡关系定价。基于一定时期的社会经济发展水平、生产部门的投入产出关系、居民用户的用水价格弹性等因素构建虚拟的市场体系，对非市场化条件下的水资源价格进行评价，分析一定条件下的水资源市场均衡价格。

　　由于各国社会经济发展水平不同，水资源赋存条件也不一样，因此各国实行的水价制度和所采取的水价形成机制也不相同。美国对于农业灌溉用水则采用“服务成本＋用户承受能力”定价模式。同属发展中国家的印度、菲律宾、泰国、印度尼西亚等国，国民经济以农业经济为主，灌溉用水量很大，其水价确定通常采用用水户承受能力定价模式。

　　3.我国农业用水服务的特点

　　（1）农业用水的服务对象农业是弱质产业，水价应体现政策的导向性。（2）农业用水提供的服务具有商品属性。(3)由于不可能在已建成的水利工程区域内再建一套灌排工程系统来与之在价格和服务方面进行竞争，农业用水服务具有一定的垄断性。

　　从上面的特性来看，我国农业用水服务工程既不同于纯公益性的防洪工程，又不同于以盈利为目的的水电企业，故其水价不应按统一模式而应根据不同情况分别制定。因此，我国农业用水定价应从两个方面来考虑：

　　一方面，灌排区工程的水价与投入、产出及国家宏观政策密切相关。因此，对农业水利工程投入较少、农村经济条件好、农民有支付能力的地区，可将农业水价提高到供水成本并加上适当的利润；对区域内农业水利工程投入较多、农村经济条件较差、农民支付能力暂有困难的，在政府提供财政补袩的基础上，可采取分步到位的办法，每年适当提高一点，待各种条件改善后再提高水价到成本核算价；对区域内农业水利工程投入巨大、农村经济条件很差、农民支付能力确有很大困难的地区，可采用中央财政补袩与地方财政补袩相结合的方法，解决农业供水成本得不到补偿的问题，待条件成熟后，再考虑利润的问题。

　　另一方面，结合我国农业用水传统的几种定价方法和我国当前农业用水的影响因素，我国农业用水费用的征收宜采用两部制水价。两部制水价实质是对供水生产成本、费用中的固定成本、可变成本实行不同的补偿方式，即固定成本由基本水价补偿，可变成本由计量水价补偿。

　　我国农业水价政策改革面临的问题

　　目前的问题主要有：

　　一是观念的挑战。农业水资源的利用长期以来都是无价或者低价使用，水价的改革从整体上来说是农业用水的“涨价”，农业用水提价受到诸多质疑，对刚刚培养起来的“水资源有价”观念形成很大的挑战。

　　二是农民承受能力的挑战。水价改革应在农民的承受能力范围之内，农民承受能力是农业水价的高限。由于农业属于弱质产业，受益不高，在此背景下，水价对农业生产成本有不同程度的影响，特别在物价连续上涨的时期，农民的承受能力更低。

　　三是水管单位生存的挑战。水费是水管单位重要的生存经济来源。由于费用征收困难，导致水管单位成为“穷庙”，生存出现危机，在一定程度上影响了管理水平，为高效用水埋下了隐患。

　　我国农业水价政策改革的建议

　　农业水价不仅仅是一个水利经济问题，而且是一个非常敏感的政治问题，与农业综合生产能力提高密切相关，和农民及相关水管单位的利益纠缠在一起，非常复杂，农业水价改革必须采取慎重、积极稳妥的原则稳步推进。

　　1.加强农民的节水意识，培养对水商品属性的认识

　　水价政策的执行与改革想要起到预期的效果就必须得到广大农民的支持与理解，但是无偿或者低价用水已经成为多年的“习惯”，这在一定程度上弱化了农民的节水意识，所以首先需要改变广大农户的观念认识。各乡各村可以请专业人士为大家讲解水权、当前我国水资源现状等知识，让大家了解水资源的宝贵，重点对象可以是那些有一定文化基础的新型农民，让他们把这些观念传递给其他农民，效果会更好，当广大农民认识到水资源的稀缺与水的商品属性后，水价政策的执行与改革才能更好地发挥作用。

　　2.搞好水价管理，规范末级渠系水价政策

　　农业用水是农业生产要素之一，应根据农业生产要素市场发育程度、资源情况和供求变化，及时修订政府定价目录。要将末级渠系水价纳入政府价格管理范畴，依据末级渠系的运行管理成本核定末级渠系水价，积极推行“一价到户、一票收费”的终端水价制度，水管单位要延伸管理，直接供水到农户，减少中间环节，实行开票到户，增加缴费透明度，坚决扼制乱收费、乱加价现象，切实解决农民水费负担不合理的问题。2008年开始，我国开展农业水价综合改革，此次农业水价综合改革将农业末级渠系水价纳入政府管理范围，实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，一定程度上规范了末级渠系系统。

　　3.充分考虑农民的承受能力，建立农业水费补贴激励机制

　　农业水价改革，必须在农民的承受能力范围之内，这是水价改革的首要基本原则。有关部门应在充分听取农民的意见基础上，制定一个合理的标准，将其作为农业水价改革的上限指导水价改革。同时建立农业水费补贴激励机制也是非常必要的，所谓的农业水费补贴激励机制，就是将农业水费补贴与节约用水结合起来，促进农业水资源高效利用机制。其具体机制是对农业水费进行补贴，该补贴如同粮食补贴一样直接发放到农民手中，同时对农业水价进行调整，这样有利于调动水管单位和农民双方的积极性。值得注意的是，要调控水价的调整幅度和农民补贴之间比例关系，应该让农民补贴收入高于水价涨幅的支出。选择合适的地方进行试点，建立和完善这种补贴激励机制。