适时采取贸易救济应对农产品过度进口

　　近年来，随着世界宏观经济形势转化和国内外农产品价格差距拉大，我国农产品进口规模梯次扩大。进口大量农产品在保障国内有效供给、促进产业结构调整、缓解国内资源和环境压力等方面发挥了积极作用。但部分重要农产品进口的快速增长对国内产业健康持续发展带来了严峻挑战，造成国内大宗农产品滞销卖难、库存积压严重，生产者及加工企业利益受损较大，产业一体化进程受阻。针对进口剧增、产业受损的形势，目前贸易政策和国内价格支持政策空间有限，且国内缺乏有效有力的政策手段以应对进口冲击，亟需创新举措以应对过度进口。除苦练内功、逐步培育自身竞争力外，更需统筹解决农业领域产业损害问题，强化贸易救济，将保障措施常态化、机制化。以往对产业损害的研究主要集中在贸易层面，特别是倾销、补贴导致的产业损害。但从近两年我国大宗农产品进口造成的冲击来看，有些农产品大量进口并非是主产国的倾销或补贴政策造成的。如国内甘蔗产业高成本、弱竞争力，制糖成本是巴西、泰国、澳大利亚的2.2、2、2.3倍，无法抵抗外来食糖大量进口，针对一些国家的正常、公平进口，很难启用反倾销、反补贴措施。因此，应从广义的视角审视产业损害问题，将产业损害视为“一种状态和结果”，不论是否存在不正当贸易行为，只要产业健康持续发展受到进口冲击就可启动认定，这里的“损害”不涉及贸易与产业损害的必然联系，而是强调一种状态和结果。在WTO体制下，保障措施、反倾销和反补贴是成员方运用最多的保护国内产业的三种贸易救济方式。由于保障措施的实施条件比反倾销和反补贴更加严格，因此在反倾销、反补贴和保障措施这三大贸易救济措施中，保障措施是使用最少的贸易救济手段。根据WTO“Finddisputescases”统计，1997-2015年累计有46起采用保障措施的案例。从涉及产品种类来看，以钢铁类工业产品居多，其中有14起涉及农产品，主要是乳制品和食糖类产品。从食糖过度进口带来的冲击来看，国内榨糖企业出现大范围亏损，且亏损面趋向恶化。2014年糖企利润下滑至18.4亿元，不及2011年的1/5（132.8亿元），亏损企业数量达到211个。蔗农2013/14榨季净收入因蔗价下调（与500元/吨比）而减少42亿元。在产业连续受损的情况下，应尽快通过保障措施遏制食糖进口规模，并构建产业受损补偿机制。

　　采取贸易救济措施是WTO规则赋予的权利，也是我国“两反一保”条例赋予的法定手段，WTO规则中有专门的反倾销、反补贴和保障措施协定。2001年我国加入世界贸易组织后，2002年1月1日颁布了《保障措施条例》。采取保障措施是减缓贸易损害、确保产业安全最简便可行有效的手段。核心内容就是在现有关税基础上对进口加征附加关税或对进口实行数量限制。只要加征关税的幅度足够，征收附加关税后，进口食糖进入国内市场的价格将得到应有提高，可有效减缓当前进口对糖业的影响和损害。

　　在采用保障措施时，数量触发机制相对适宜。按照WTO特别保障措施以及相应的双边贸易协定，保障措施的触发机制分为数量触发和价格触发。数量触发机制从政策角度来说，非常直观和易于操作，只要海关统计数据到达触发标准即可以启动。可以将保障措施机制的触发条件的充分必要条件简单地描述为：国际价格下降、内外比价失衡、进口规模失控，三者共同构成触发条件的充要条件，缺一不可。

　　针对进口激增引发的问题，不仅涉及蔗糖，还蔓延到其他大宗农产品，从产业发展来说，尤其涉及为数众多的小农生计来说，应尽早构建产业安全的预警体系。就当前的处置方式来看，各级农业部门更多地采取行政命令或亡羊补牢之举，在操作层面寄希望于加工企业能更多地履行社会责任。但是对于行业主管部门，建议应尽快组建产业安全的预警体系，构建农产品进口的安全预警指标，当这一安全预警指标触发时，及时做出反应。建议相关机构建立会商机制，在预警触发之后予以相关企业一定财政补助或者税收优惠，同时加强边境管理和进口商品的检验检疫。从战略上，安全网应当从产业风险管理的需求出发，构建指向明确、重点突出、协调配套的产业支持政策体系，使农民正常生产和农民收入不再受到进一步损害，至少能维持或恢复产业未受冲击的现状。在操作上，可以美国农业安全网为蓝本，并充分考虑中国农业的具体情况，综合运用监控体系、谈判策略、收入补贴、保险与信贷等政策工具，积极稳妥地推进相关政策的制定落实，提供全方位多层次的立体安全网防护。另外，对国内产业的补偿救助，考虑到国内小规模生产和分散经营的现实情况，直接针对一家一户的农户进行补偿援助的难度较大，可考虑从重点支持产业本身着手，包括资金设备投入、技术援助，用于夯实基础设施、引进优良品种和先进生产技术等方面。