农民集体是社会发展重要保障

　　明确把握农村集体的本质，可从成员的农民性、成员的社区性、成员的平等性、是否经营集体“三资”、是否被政策赋予共同富裕的价值目标以及是否能够帮助政府实施社会治理六个标准，对比不同的新型集体经济组织的制度特征，以从中寻找当代农村集体的制度核心。

　　由附表可知，新型集体经济组织共同具有的特征主要有两个，负载共同富裕的价值目标和帮助政府实施社会治理。另外两个重合度比较高的特征是成员的农民性和成员的平等性。

　　农民集体稳定

　　保障整体社会秩序

　　如果在土地制度、国家、市场和社区四维框架中理解和思考农民集体的前途，那么国家是决定性的变量，甚至可以认为社会主义的农民集体是国家的作品，但其前途最终取决于其对社会发展的意义。在接下来的时期中，农民集体的积极意义可能主要体现在以下几个方面。

　　农村土地集体所有制是维护社会稳定的重要基础。农村土地集体所有是宪法规定的，在法理上不能更改，但其实际内涵却具有较大灵活性。土地集体所有制不仅对新中国成立后30年的国家政权建设和农业经济发展，对改革开放30年的工业化和城镇化都发挥了重要作用；在土地财政逐渐淡化之后，土地集体所有制继续助力国家政权的巩固、农业经济的发展并助推工业化与城镇化。但有一个问题需要注意，即中国当下的小农经济是家庭联产承包责任制下的小农经济，而不是私有制下的小农经济。通常所认为的小农经济可以让进城农民有退路，其实这个退路在法律上是通过土地集体所有制来实现的。

　　农地经营权和农民宅基地使用权正在得到强化，但若处理不当，这种制度设计产生的社会风险也会从农民集体向政府部门集中。或者说，尽管有中央政策的规定，但地方与基层政府以及相关金融部门是否真的愿意承担相关风险还有待观望。

　　新型集体经济组织为农民集体注入新的生命力。新型集体经济组织作为中介性组织，帮助小农对接大市场，解决土地、集体资产、资金和农产品进入市场的难题。其中，集体资产股份合作社不仅有助于农民集体的资产资本化，还有助于确定集体成员资格和社区成员资格之间的关系。更关键的问题在于土地、资金和生产之间的关系，其中又有两对基本的关系：产业化发展与合作化发展的关系以及综合性合作与专业性合作之间的关系。

　　农业产业化经营的发展战略起步于1995年，迄今刚好20周年，因此具有反思的必要。在这个战略起步阶段，它对于保障需求快速增长的城市供给、助推农业的市场化起到了积极作用。但当粮食作物安全形势不容乐观、经济作物和畜牧业农产品过剩时，这种用国家财政支持企业竞争的制度便需进行改革。很多人认为，产业化与合作社的发展不矛盾，广义地说，合作社的发展也是农业产业化的内容，在概念的解释上是可以的，但在实际政策扶持过程中，更多的资金被投入农业企业而非合作社。如果这种局面得不到改善，那么合作社也只有在名不副实的状态中畸变，并逐渐失去新型农民集体的内涵。另一个相关问题是农民的合作经济组织是要发展为综合性组织还是专业性组织，当前我们主要发展的是专业性组织。这个问题很复杂，注重专业性的路径有它的道理，尤其是专业合作在制度设计上比较简单。但是，这个路径导致社区性的土地股份合作、资金互助合作与农业生产合作之间的脱节，反过来使得单项的合作难以生存，且各种自发的综合性合作组织也得不到这个政策的扶持，难以生存。

　　农民集体是维系社区生存发展的重要保障。随着人口流动的增加，集体与社区成员出现了分离，社区常住人口未必是集体成员。农民集体的成员原来是通过户籍制度确定的，本社区的农业户籍人口一般就是集体成员。随着城乡户籍制度的改革，很多地方取消农业人口和非农业人口的户籍划分，集体成员资格的确定就更为彻底地交给了集体。集体成员资格与社区成员资格的界限更加模糊，致使本来虚弱的基层民主制度在处理居民切身利益的问题上面临严峻考验。

　　这个问题表面上看是两种“私”之间的关系，也即集体成员之间与社区成员之间的关系，但背后是两种“公”的关系。集体利益是一种公共利益，社区的和谐稳定也是一种公共目标，这两种目标如何协调？实际上，集体的“公”看上去是一种“小公”，是特定人群的利益，集体为了保护自己的利益往往以“麻烦制造者”的面目出现；而社区的公是“大公”，事关一方平安。在发达地区，位于农民集体范围内的新社区是助推农民工市民化的制度容器，具有历史的和道德的合理性。所以，我们会看到在社区占用集体的资源进行治理时，是得到基层和地方政府支持的。因此，这两种公共性将来是否会混成一体，是一个值得关注的问题。

　　提高制度反省能力

　　保障农民集体发展

　　很多学者倾向于认为农民集体的前途将取决于它的历史合理性，因此能否允许农民集体按照自己的逻辑展开就成为一个问题。事实上，农民集体产生于国家的宏观政治安排，在改革开放前后一度获得了较多自主权利，但现在它更多地受到科层组织的限制。科层组织的运作有它独特的逻辑，农民集体的逻辑只是这种体制运转需考虑的诸因素之一，其历史合理性首先要经过科层组织工具合理性的过滤。

　　比如，就土地制度来说，国家法律强调农村土地农民集体所有，但科层组织却未必有利于集体所有制。例如，一些地方政府将交易管理权从农民集体提升到县一级土地管理部门，这样是否会发生管理权对于所有权的取代？如果发生这样的取代，那么就需将问题上升到政治层面才能得到纠正。就新型集体经济组织的生命力而言，农业产业化政策的出现是政治考量的结果，它在复杂的科层组织运作下获得实践形态。就集体与社区的关系来说，这是一个新问题，似乎还没有进入国家政治考虑的视野。它将何去何从，将主要取决于地方政府和基层政府的探索。地方和基层的制度创新能力是好的，但问题在于农民集体在这种创新过程中能否展示出自己的合理性。

　　国家的顶层设计往往只能框定农民集体相关制度的大框架，这些制度的实际内涵却需要在实践中不断充实，而在这个过程中，科层组织对其产生较大的影响。如果科层组织的制度反省能力和自我纠正能力是有效的，那么制度的合理性水平就会比较高，否则，农民集体制度的前途就会充满不确定性。

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2016-01-10 13:41:37