从建国初期的城乡分治到改革开放以来形成的城市主导，再到党的十八大提出的城乡一体化，社会各界对城乡关系的认识在不断深化。事实上，我国把城市化多称为“城镇化”，其主旨在于突出城市化发展进程中小城镇的作用，因为中小城镇是承载农村人口转移的主要区域。从中央到地方，正在大力实施新型城镇化，鼓励农民进城，目的是让城镇更加适合农民居住，让更多群众共享城市文明，促进整体生活水平和幸福指数的提升。由此可见，实现“人的城镇化”是新型城镇化的灵魂，是城乡一体化的根本要义。但农民难进城、进城难留住的问题却十分突出，去农民化的过程甚为漫长，使得城乡一体化进城扑朔迷离。
一、农民为什么难进城
W市属于珠江三角洲与南岭山脉结合区域，下辖两区四县两县级市，截至2013年底，全市户籍人口409.8万人，其中农业人口286.8万人，农业人口占全市人口比重69.9%，是典型的农业人口大市。2013年市区建成区面积88.3平方公里，全市城镇化率48%，比同期全国城镇化率（53.7%）低4.3个百分点。可见，W市农村人口向城镇转移的任务十分艰巨，城镇化率与全国水平的差距十分明显。究其原因，主要由以下三个方面：
一是户籍含金量不高，吸引力不够。据统计，2012-2013年W市迁入人口与迁出人口呈现净流出状态，即登记入户人数少于登记流出人数总数，分别少7348、4054人。是进城的门槛过高吗？W市积分入户办法规定，积分达到35分（即初中学历、来清工作一年）即可进行登记入户，应该说入户门槛非常低。但为什么会出现人口“倒挂”现象呢？根子还是在户籍。传统户籍制度是计划经济体制的最深印痕，是与土地直接联系、以家庭为本位的人口管理方式，本质上是管控型社会的产物，把农民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。由于城乡二元结构，过去城镇户籍拥有比农村户籍多得多的福利，城市户口包括小城镇户口对农民具有较大的吸引力，“农转非”成为香饽饽。但现在，城市户籍对农村人口、外来人口的吸引力不再那么“感冒”，其所附着的福利已经越来越有限，反倒是农村户籍会带来计生、承包地、宅基地等很多实惠。此外，随着农村社会保险制度的健全、农村土地附属的保障功能以及土地产出率的提高，一系列惠农强农政策出台实施，农村就业生活条件不断改善，农村的吸引力也在增强，农民自然会“用脚投票”。一些市郊农村如A社区，曾经就在“村”和“居”之间改来改去，出现了农民愿意做农民而不愿意做市民的现象。另外，农民就业技能有限，在城镇大多从事低端低薪行业和个体私营企业，受经济波动、产业调整等因素影响，就业不稳定，收入无保障，无力承受较高的房价物价，造就“城镇挣钱、农村养老”现象。这些情况表明，户籍城镇化的激励因素明显不足，低成本推进农村人口市民化的最佳时期已经过去了，户籍分割同时产生了一种反制度的力量，使制度的正向功能失灵，成为进城人口抗拒市民化的一种制度安排。
二是城市公共服务不到位，居民生活便捷性欠缺。按照规划，到2020年，W市中心城区面积要达到135平方公里，城市人口占全市35%以上，地区生产总值占全市45%以上。要实现这一目标，压力前所未有。目前，W市中心城区“城市病”已经十分明显，如车位缺乏，停车不便，车站、商业综合体、学校等人流密集场所经常找不到合适的停车地点；排水系统不畅，每逢雨季市区便会出现多个内涝地点，持续时间多达半小时，很多街道、小区成为“水上乐园”，车辆不得不熄火抛锚；公共交通不完善，市区700个公交站仅有180个建有候车亭，候车时间过长，而且摩的管理混乱，随意闯红灯却无法有效约束；一些地段、水域的环境污染还比较严重，影响着人民群众的身体健康，等等。市民的幸福感来自哪里？主要就是城市的公共服务水平，如果搭车不方便、看病看不起，买菜、上学都要绕很长的路，甚至连呼吸空气、喝水都成了问题，宜居就是一句空话。
三是产业支撑不足，就业机会不多。产业发展能够为城镇化提供经济支撑、吸纳就业人口，一个没有产业支撑的城市，必然是经济基础脆弱、城市功能不健全的城镇，必然缺乏造血功能、缺少发展动力。美国底特律市的衰落和破产，国内一些资源枯竭型城市面临困境，很大程度上是由于没有进行产业的升级换代而造成的。W市城镇化水平滞后，一个重要原因就是产业发展不充分，不能提供足够和有吸引力的就业岗位，难以满足转移人口的就业需求。经过多年的发展，W市初步形成了水泥陶瓷、再生资源利用、电力、金属冶炼压延、皮革制鞋、医药化工的工业体系，但这个体系以技术含量低、资源型或劳动密集型传统产业为主，发展方式比较粗放，能耗高、污染高、产出低，缺乏高技术产业和先进制造业等现代工业产业。2011年—2013年，W市有27个月工业投资为负增长。同期，W市高技术制造业占比仅为2.6%左右，远远低于全省24%的水平。2013年，W市仅有3家企业入选广东省企业500强，且年营业收入总额均在20亿元以下，与同类型地区相比差距较大。今年一季度，W市规模工业企业只有515家，比2011年减少157家，总量居全省第18位。与此相对应，通过对第一季度W市159家工业骨干企业运营情况的调查，发现招工难和用工贵的矛盾十分突出，劳动力成本不断上升。另外，W市大学生也上演着“孔雀飞往珠三角”。2011年、2012年、2013年回W市报到的高校毕业生（包括在W市本地就读的外地学生、W市籍在外地就读的学生）5350人、5716人、5807人，但在W市就业的学生分别只有1268人、1463人、1614人，也就是说有大概80%的学生选择离开W市打拼，而这其中又有80%是流向珠三角。自家培养或出生的人才不能留在自家所用，更不论外来人才的蜂拥而至，这在根本上讲，对一个城市的长久发展十分不利。
找到了病因，就需要对症下药。要采取符合W市实际的“疗法”，补足W市城镇化的短板，在户籍、公共服务、产业等方面率先寻求突破，使“人的城镇化”这一核心要义更好地落到实处。
二、如何打通农民进城的“绿色通道”
一是积极推进户籍制度改革。从全国的形势以及W市的实际来看，户籍制度改革的重点与难点并不在于放开户籍制度对人口自由流动进行约束等问题上，着力点与突破方向在于如何弱化户籍本身具有的福利价值而使其回归到仅仅作为对人口进行登记管理的必要手段，如何配套教育、医疗、社会保障等基本福利而不至于使市县财政“揭不开锅”。下一步，户籍改革的方向应该是，建立以合法稳定住所、合法稳定职业为基本条件，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度，探索实行居住证与基本公共服务挂钩。实行全市建成区范围内户口“一元化”登记工作，取消农业户口和非农业户口的区别，统一实行“W市市居民户口”登记。全面放开各县（市）域内落户和中心城区“三投靠”人员落户限制，县（市）域内农民就近登记为城镇居民和“三投靠”人员（夫妻、子女、老人）落户均没有任何附加条件。建立农民进城后的利益平衡机制，逐步实行农民经济身份与社会身份分离，探索建立农民“带地进城”的利益分配机制，农村居民户口迁移城镇后，其在农村原有的土地承包经营权、宅基地使用权、集体经济收益权等权益继续保留；城市建设使用周边农民土地，可以准许农村社区股份合作组织以土地资产入股开发，用承包土地使用权入股企业，让农民持续享受后续经营收益；农民也可以用农村宅基地按一定标准折算置换城镇住宅用地或住房，解决农民进城后最大的心结——居住问题。这一举措，涉及到户籍迁出地政府与迁入地政府的利益调整问题，需要统筹协调解决。此外，随着广清一体化进程的加快，W市的交通区位条件将进一步改善，W市承接广州城市功能转移的态势会更加明显，必然会有大量来自广州的人群在W市置业、安家、求学。从现在开始，有关部门就要着手研究专项户籍政策，为他们的到来提前做好准备。
二是不断提升公共服务水平。根据测算，转移一个农村人口进城，W市财政每年需要增加基本公共服务支出2304元（以2013年基数进行计算），到2020年中心城区人口规模达到150万人，也就是在现有基础上增加约70万，届时市财政每年需要负担1.6亿元（不含基础设施）。这给W市下一步基本公共服务建设提出了新的课题。要利用好广清对口帮扶平台，重点提升北部地区医疗卫生、教育、文化等基本公共服务水平，通过与珠三角地区学校、医院建立“姐妹校”、开展托管合作等形式，提升办学、医技水平，努力缩小南北差异、城乡差异。要加大医疗卫生事业投入，改变以往医疗主要靠医院自我积累发展的做法，促使公立医院回归公益性质，实施市级公立医院“去行政化”改革，确保医院健康发展。要继续推进教育创强工作，力争年内所有县（市）、所有镇都创建达标，使W市成为真正的教育强市。要积极发展文化体育事业，尽快建成市区体育公园，在乡村配建一批露天篮球场、乒乓球场等普惠型体育设施。要加快市区公交系统建设，优化完善公交线网，完善公交设施，提高中心城区万人公交拥有标台量，实现慢性系统与快行系统并行，公汽、出租车和摩的协调有序运行。
三是强化产业支撑的砥柱作用。要加大招商引资力度，按照“大项目带动、配套企业跟进、产业集群发展”的产业发展思路，对照国家产业政策和W市产业发展定位，强化产业链招商。围绕汽车零部件、新材料、电子信息、生物医药等产业，全面梳理招商引资的重点区域、重点行业、重点环节，深入跟踪分析有意向迁移或扩张的企业，加强与大型央企、内地优势企业、知名民企的联系对接，力争引进一批投资大、带动力强、具有支撑和引领作用的产业项目，不断壮大工业总量。支持重点骨干企业实施项目升级改造，加快技术创新，延长产业链条，以品牌化发展带动企业规模扩张和提质增效。鼓励支持中小企业走小而专、小而精道路，为龙头企业当好配套，实现区域内产业无缝对接。要同步发展生产性服务业和生活性服务业。注重发挥物流、金融、信息、商务、研发等生产性服务业对工业尤其是先进制造业的综合服务功能，促进制造业提质发展。要针对产学研脱节的问题，加快发展科技服务业，完善面向中小企业的科技服务体系，重点加强市、县两级生产力促进中心建设，扶持和培育一批咨询服务型科技中介机构。要加快粤中现代物流产业集聚区规划建设，以源潭物流园区为核心，完善快捷综合运输体系，积极引进物流企业，鼓励企业使用第三方物流，探索发展以现代物流为核心的空港经济。突出发展生态旅游、餐饮住宿、健康养生、文化体育、批发零售、居民服务、社区服务等生活性服务业，发挥其扩大消费、吸纳就业、富民惠民等方面的作用。要注重提升城市商业业态，加快应用科学管理模式、先进适用技术和现代经营业态改造传统服务业，大力推行电子商务、连锁经营，促进餐饮、旅游、休闲等传统优势服务业提档升级。W市已在江北规划建设现代服务业基地，包括创建省职教基地和“华南声谷”呼叫产业、金融保险后台服务中心。现阶段，要加快保险产业园建设进度，放大“鲢鱼效应”，吸引更多的金融保险后台机构进驻，以便吸引素质较高的产业人员就业。要加强与省教育部门的衔接沟通，推动省属高校早日移地进驻省职教基地，找到新的发展空间，放大高校对地方经济社会发展的促进作用。预计到2020年，W市省职教基地将有12所中高等院校、近20万大中专学生聚集，大量的人才储备也将成为W市最核心的竞争力。同时，随着长隆国际森林旅游度假区建成，预计每年将接待游客3000万人次，带动就业5万人，带动相关产业就业20万人，W市转型升级的平台将更加坚实，产业体系将更加完备，吸引人才、留住人才、成就人才的环境也将更加成熟。
三、余论
必须认识到，推进城乡一体化，不是要消灭农村，而是要更好地保护农村，给农民更多选择机会，让他们既进得了城，又回得了乡。对能够就近就业、就近落户的，要积极创造条件就地、就近城镇化。W市目前有近100万农业转移人口“候鸟式”、“摇摆式”工作生活在城乡之间，处于“半城镇化”状态，亟需要因势利导，抓住就业这一核心，鼓励农业转移人口就近就业，为完全进入城镇打下基础。还要改善县、镇就业环境，通过加强技能培训，增强农业转移人口的就业创业能力，从根本上解决生活和出路问题。对还要长期留在农村的，要积极改善生产生活条件，促进城镇化与新农村建设协调推进。要注重发挥农村中“能人”的作用，鼓励一部分先富起来的农民通过成立专业合作社、金融互助组织，壮大农村集体经济，在城镇化的进程中找到做强农业的机会，带动更多人致富。值得注意的是，实施城乡一体化战略，必须将农村综合改革贯穿始终，盘活土地、劳动力、农民信用等资源，面向市场为农村开辟出路，这样才能驶入联通城镇的快车道。
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2016-03-20 23:59:46
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