农村“两权”抵押贷款融资试点推进中的问题

专栏

罗剑朝

当前，正在推进的全国各个试点县市区的农地经营权和农民住房财产权的抵押和担保问题引起了广泛关注。近年来，农村“两权”抵押试验从局部地区试点，到国家层面的出台《指导意见》和《暂行办法》，可以说已经找到了解决农村 “贷款难、抵押难、担保难”问题的切入点和突破口，这个问题解决好，农民的“贷款难、贷款贵”问题有望得到根本性的解决。

为跟踪研究当前全国农村“两权”抵押试点地区试点效果，我们在教育部“长江学者和创新团队发展计划”创新团队项目“西部地区农村金融市场配置效率、供求均衡与产权抵押融资模式研究”的支持下，连续四年在陕西的杨凌和高陵、宁夏的平罗和同心、山东的寿光等5个市（县、区）进行了大规模的实地调查和农户问卷调查，收集了大量珍贵案例和数据资料，经过计量经济学和实证研究，到目前为止我们的研究主要有以下发现：

第一个发现是，从农户的贷款意愿和农户对试点政策的响应来讲，通过计量模型的检验发现，在试点地区小规模农户对土地经营权抵押贷款的响应比大农户要积极，这和当前的主流观点是不一致的。这个发现的政策含义在于：如果农地经营权抵押和担保能够惠及更多的低收入、小规模农户，那么这个政策在形成可复制、易推广、广覆盖的农村金融体系上，可以进一步总结经验、全面推开。

第二个发现是，从农地经营权抵押的运作模式我们总结出两种模式：第一种模式是政府主导型，即“自上而下”型，是以政府出台关于两权抵押的一些规范性文件，包括操作的规程、流程、风险控制等细则管理办法，由主办银行或者农村信用社来开办这个业务，同时成立政府层面的农地经营权流转中心，来解决抵押物的流转和变现的问题。目前在试点地区大部分运作模式都是这种政府主导型的。

另外一种模式叫市场主导型，即“自下而上”型，以宁夏同心县为代表。其具体做法是在村一级成立土地抵押合作社或者抵押协会，农户以承包的土地面积入股加入到合作社或协会，农民如果有信贷需求，则以其账面上经营权的标的额作为抵押。土地抵押合作社或协会起的作用是，以该村所有的土地给在信用社贷款的农户提供反担保。从我们在这五个试点地区的实地调查来看，目前还没有发现一笔不良违约贷款，可以说成效比较显著。

我们认为，试点地区的运作模式可以根据当地的金融生态和农村信用环境，特别是村一级村委会的治理能力等因素来选择具体运作模式。

第三个发现就是，在试点地区，为了控制农村“两权”抵押风险，政府都出资成立了一个担保基金来化解抵押过程中的一些风险和损失，但是各个地方的担保基金都比较少。下一步怎么改，我建议在担保基金基础上成立农村 “两权”抵押信用担保公司，解决抵押担保过程中的信贷风险和风险补偿问题。

第四个发现主要涉及一个很重要的问题，就是农地经营权的价值评估和农村产权流转市场的发育和建设问题。目前试点地区的做法主要是参考同类地区或同种土地农户之间流转的租金来确定，最高达到1200元，最低600元不等，再加上剩余承包年限等，分别按照0．5的权重来核算农地经营权价值。这种确定价值的方法实际上是农地经营权的用益物权的一种评值办法，一般评的价值比较低，这样虽然金融机构比较欢迎，但是对于解决农民贷款“两难”问题的政策目标来说是需要改进的。我们认为，目前亟须确定农地经营权的价值评估体系，建议有关部门按照农业区域布局、土地的区位、肥力等情况确定政府指导价，这样会比根据租金评值高一些。同时，也可以探索逐步在农村引入“第三方”评估机构，解决“两权”价值评估公信力问题。

另外一个值得重视的是，农地经营权的产权流转市场的发育和建设问题。目前“两权”抵押试点风险还比较小，但是由于农业的自然、市场、政策风险等因素影响，“两权”抵押的风险随着试点的推开会逐渐暴露，银行希望农村产权抵押贷款出现违约客户或者不能还本付息的情况，产权抵押物要有人接手，这就需要有产权可以变现的市场体系，通过农村产权流转市场，金融机构所担心的产权变现的问题才能够得到解决。

最后，关于农村“两权”抵押的指导思想和原则在试点《指导意见》和《暂行办法》中已经说得很清楚，其中要特别注意重视农村信用体系和农村金融基础设施建设问题，这是农村金融一个大问题，也是一个系统工程。只有农村信用体系建设好，信用环境好了，才能真正解决农民的“贷款难、贷款贵”问题，从而实现试点政策预期目的，试点也才能真正顺利推开。

（作者系西北农林科技大学农村金融研究所所长）