加强政策协同提高农民种粮积极性

　　2004年至2014年初，在托市收购政策影响下，我国三大谷物稻米、小麦和玉米市场价格稳步上涨。但2014年下半年以来，粮价上涨动力不足逐渐凸显，特别是2015年新粮上市以来，谷物价格呈现全面下跌趋势。三大谷物价格走低显示出我国谷物市场供求呈现新的格局，同时也反映出谷物支持政策和重要农产品宏观调控政策体系亟待调整。

　　近年来粮食作物价格下跌的主要原因

　　（一）国内市场供给基本面：产量连年增加，粮食库存高企。供需宽松的基本面是本轮粮价下跌的根本原因。自2004年以来，我国粮食连年增产。与此同时，经过多年托市收购，我国谷物库存也创下历史新高。连续收储给我国粮食带来了极大的库存压力。

　　（二）国际市场供需基本面：供给总体宽松，粮价持续低迷。国际粮价低迷以及较大价差是引发我国粮价下跌的外部诱因。受宏观经济和供需基本面影响，2011年以来国际谷物价格相继进入下行通道。2011年1月-2016年3月，国际稻米、小麦和玉米到岸税后价分别下跌23.7%、42.2%和41.0%。

　　（三）“需求型”和“非需求型”进口叠加：价格倒挂背景下国内粮价承压。进口粮食规模增加，是引发国内粮价下跌的传导器。由于国内外市场价差明显，在原有“需求型”进口基础上，“非需求型”粮食进口规模显著扩大。进口粮食对国内市场的影响：一方面是替代了国产粮食的消费需求，另一方面则对国内粮价形成明显压制。

　　（四）政策因素和品种间、产业上下游以及区域间价格传导，催生全国粮价普跌。主要表现在三个方面：一是粮食品种间的价格传导，突出表现在粮食饲用需求持续增加导致品种间替代性和价格传导性更加突出。二是产业链上下游的价格传导加剧了粮价下跌幅度。三是区域范围的价格联动影响。

　　应对粮价下跌需加强政策协同

　　作为人口大国和农业大国，粮食安全始终都是我国经济、社会和农业稳定的根基。近来粮价下跌对我国农业发展特别是粮食安全、促进粮食增产、农民增收、确保农业稳定发展产生的影响也是深远的。

　　从根本上来说，保障谷物的有效供给、增加种粮农民收入依靠单一的价格支持政策不是长久之计，根本途径还需提高粮食综合生产能力与种粮的比较效益。而应对当前粮价低迷、需求不足、产业链主体收益下降和国家储备高企的客观现实，需要在完善现有价格支持政策框架下，通过政策协同，实现粮食生产供给端与需求端同时发力：既要通过提高供给水平、改善供给效率以及优化供给结构，创新有效供给促进消费升级，提升产出效益；同时也要进一步加强需求管理，加大粮食生产、流通、加工以及贸易等多方面政策支持力度，加强各项政策的协调与配合，保持政策定力，发挥好政策的协同作用，这不仅能提高价格支持政策的实施效果，同时也能从根本上提高种粮农民的积极性与种粮农户收益，实现保障粮食安全的目标。

　　（一）发挥市场在农产品价格形成机制中的决定性作用，完善农产品市场调控政策。

　　1.完善现有谷物支持价格体系。

　　一是完善粮食最低收购价政策。综合考虑我国粮食生产成本、种粮机会收益、收购主体承载能力、市场供求、国际市场粮价及物价总体运行情况等因素，合理制定不同粮食品种的最低收购价格水平，针对需求不同、地区经济发展差异探索制定差别化政策。二是完善玉米“市场化收购”加“补贴”的新机制。建立临时收储价格可升降的机制。以当年供需余量作为收储总量参考标准，确定临时收储的数量。加强临时收储的监管。三是规范政策性粮食竞价交易机制。科学确定市场收储、调节国储拍卖的计划投放量和交易底价。进一步完善公开市场交易细则和监督检查机制。

　　2.构建重要农产品目标价格政策体系，加快市场价格形成机制改革。目标价格的推进，应注重整个政策体系的协同配合。根据我国国情，当前以目标价格补贴为核心，同时在部分品种中开展目标价格保险政策、营销贷款等试点工作，逐步积累经验后向其他品种扩展，构建具有中国特色的粮食及农产品目标价格政策体系。

　　3.建立完善市场风险控制机制，重视市场化机制在农产品价格风险管理中的运用。一是探索开发重要农产品平均收入保险等，为农民提供收入保障性质的保险产品，分散农产品价格风险。二是在农产品规模化生产者（如农业企业、专业大户、家庭农场等）中开展农产品价格风险管控培训与风险管理试点项目。三是创造良好的市场运行环境推动风险管理市场的功能发挥，建立政策支持与市场机制并存的农产品价格风险管理体系。

　　（二）提高农产品生产供给质量和效率，加强供给侧结构性改革

　　1.适应消费需求升级，创造新的有

　　效供给。一是保障供给水平。落实谷物基本自给，口粮绝对安全的粮食安全新战略，确保优质稻谷与小麦的综合生产能力持续提升。二是优化供给结构。进一步调整优化区域生产力布局、粮经饲三元结构与种养结构等，构建与资源环境承载力、消费结构升级趋势相匹配的农业生产供给格局。三是促进供给品种多样化与优质化。大力发展绿色农业、特色农业和品牌农业，加强优质农产品品种研发、推广，建立分级分类标准体系实施多样性、差异化生产，增加农产品附加值，促进农业提质增效。

　　2.依靠创新驱动，降低资源供给成本，提高农业生产效率。一是要在守住耕地红线基础上，改善耕地质量，建设高产稳产农田，重点加强粮食主产区与规模经营农户耕地质量建设与提升，完善农田基础设施。二是围绕提高劳动生产率，加快科技进步，切实加大对农业科技创新与农业推广教育、新型农民培育等方面的投入力度，促进种业科技创新，稳步推进各种形式的规模经营（土地、劳动要素、技术服务等）。三是围绕提高资源利用效率，全面推广节劳、节地、节水、节肥、节药、节种、节能等关键技术，加快机械化发展步伐，降低生产要素成本，提高产出效益。

　　3.构建农民收入安全网，调动增加农产品有效供给的积极性。保障种粮农民的基本收益是调动种粮农民积极性的根本所在。一是建立与完善覆盖所有种粮农民的普惠制补贴制度。二是完善对粮食主产区利益补偿机制。包括两个层面，中央政府根据主产区粮食生产总量情况，通过财政转移支付进行利益补偿，既包括主产区财政扶持粮食生产公共事务方面支出的补偿，也包括对主产区粮食综合生产能力建设的专项支持；粮食主销区通

　　过与主产区购销挂钩方式，实行对口支持与补偿。包括基于调入总量的补偿与调运、仓储等方面的补贴等。三是加大对规模种植大户等新型粮食生产主体的支持力度。对规模经营农户的补贴重点应突出产前备耕生产的资金贷款支持补贴，产中农机购置与维修、技术推广服务与病虫害统防统治补贴，以及烘干晒场等产后处理设施与营销补贴等方面补贴。同时加大对规模经营种粮农户的金融支持力度，关键要提高贷款的便利性与可获得性。

　　4.提高供给体系运行效率与综合竞争力。加快改造跨省区农产品物流通道，形成便捷、高效、节约的现代化物流体系。支持沿海港口、内河码头、铁路站点等大型农产品物流节点的建设。加强重要农产品产销区合作。引导购销运企业联合运营，打造跨区域的农产品物流通道。

　　（三）促进消费、调控贸易，优化需求管理政策

　　1.加快发展农产品加工业。一是通过竞拍或定向销售，加快粮食储备库存消化进度。二是调整加工消费结构，发挥好谷物供求平衡的调节器作用。三是结合实施农产品原产地加工补贴政策，对利用国储拍卖粮食进行加工的企业给予适当补助。四是适度放开粮食生物质能源加工，增加玉米的消耗量。

　　2.优化贸易调控政策。一是调整贸易结构，明确重要农产品开放市场的优先顺序。口粮必须实现总量供求平衡。依据进口优先序调整贸易政策，合理确定主要农产品进口规模，强化进口与储备结合，建成进口储备调节机制。二是针对相关产业受损害状况启动贸易调整援助制度。